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CEARAH Periferia - Centro de Estudos, Articulação e Referência sobre Assentamentos Humanos - André Araripe e a Gestão Participativa
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André Araripe e a Gestão Participativa
O sítio do CEARAH Periferia agora tem uma nova seção com entrevistas mensais sobre temas ligados às atividades da entidade. Para iniciar: Gestão Democrática
O CEARAH Periferia entrevistou André Araripe, arquiteto e urbanista com mestrado em Desenvolvimento Urbano e integrante do Centro de Cultura Luiz Freire, ONG sediada em Pernambuco. André enfatizou em seus estudos na universidade as questões relacionadas a gestão, financiamento e o orçamento de políticas públicas urbanas.
Sua aproximação com a temática teve início na universidade, através de grupos de pesquisa, a partir de onde se inseriu em fóruns sobre controle orçamentário em Recife. Já foi coordenador de metodologia do Orçamento Participativo em 2001/2002, durante uma gestão da Prefeitura de Recife. Hoje, faz parte do Centro de Cultura Luiz Freire (CCLF), ONG que tem como missão contribuir para a radicalização da democracia na sociedade, promovendo a expansão, qualificação e consolidação da participação cidadã e da prática dos Direitos Humanos, vivenciados como um processo educativo e cultural.
CEARAH Periferia - Por que nos últimos ganhou visibilidade a discussão sobre instrumentos de gestão democrática?
André Araripe - Eu acho que tem a ver com a falência de um modelo de gestão, a falência do próprio Estado. No caso específico do Brasil, todo o perfil do Estado brasileiro, extremamente patrimonialista, extremamente assistencialista, tem forçado cada vez mais os movimentos e a sociedade civil a verem essa perspectiva do controle como uma forma de se efetivar direitos. Fazer com que o Estado seja menos violador de direitos, como ele é hoje, e passe a ser mais promotor dos direitos. Então, através do controle social, da qualificação de políticas públicas, a gente acredita que os movimentos têm se debruçado mais sobre essa questão.
CP - Ao mesmo tempo em que aumenta a popularidade de instrumentos de participação popular, o neoliberalismo compromete o poder de intervenção do Estado. Como é que se pode relacionar os dois processos?
André - É uma luta contra essa política de diminuição do Estado, né? O Estado é falido por uma série de aspectos, mas há uma intencionalidade em reduzir o tamanho do Estado. E a nossa luta (e a participação possibilita isso) é que a gente não reduza o Estado a esse Estado mínimo que os neoliberais querem implementar, o Estado essencial, reduzido o seu papel enquanto promotor de direitos.
CP - Como podemos situar o Orçamento Participativo (OP) de Fortaleza no panorama das experiências que já temos no Brasil?
André - Olha... Primeiro, ainda é muito cedo. Eu tive oportunidade de participar do processo de implantação do OP em Recife como gestor e, sem dúvida, em dois anos não dá para fazer avaliações mais profundas. Mas, de qualquer forma, o modelo de OP em Fortaleza, de uma forma geral, mantém a mesma estrutura que foi consolidada em Porto Alegre nos anos 90: uma seqüência de plenárias partindo da estrutura mais popular, mais ampliada, mais de participação direta, com as assembléia iniciais, e isso vai se afunilando, constituindo conselhos e fóruns menores, que tem uma capacidade de filtrar e deliberar maior do que aquelas plenárias iniciais gigantescas. Nós temos muito questionamento em relação a esse modelo. Falo generalizando, por não conhecer tanto a experiência (de Fortaleza) e por ser muito cedo ainda. Mas, em geral, experiências que se desenham com esse formato, como aqui em Fortaleza, tendem a se resumir a grandes assembléias de consulta popular que não necessariamente são levadas à pratica, à realidade.
CP - Quais as sugestões que você poderia dar para um aperfeiçoamento dessas ferramentas no sentido de se tornarem realmente de gestão participativa?
André - Primeiro, considerar as estruturas que já existem. E aí os conselhos setoriais de políticas públicas são fundamentais. Os orçamentos participativos em geral os desconsideram. Mesmo em algumas iniciativas, como no caso de Recife, em que se tentou colocar os conselhos por dentro do OP não se teve o resultado esperado. Porque, em tese, são os conselhos que são os espaços de discussão do orçamento público. Eles existem constitucionalmente para isso também. Para formulação e deliberação de políticas. E aí por dentro está o orçamento público, a definição dos recursos. Mas não há investimento nesse sentido. Por que eu falo dos conselhos? Porque um dos caminhos é esse. Como os conselhos são espaços mais representativos, de um tamanho inclusive menor, é possível que se faça um processo de empoderamento desses sujeitos que estão nos conselhos para que de fato se tenha controle do orçamento. Ou seja, é preciso que conselheiros e conselheiras, se realmente for esse o espaço, tenham capacidade de questionamento, de proposição e de deliberação, coisa que não acontece nesse processo de orçamento participativo e, até onde eu sei, não acontece aqui em Fortaleza também. Então, a população que está envolvida com o OP não está tendo a capacidade de questionar politicamente a destinação de recursos, não está tendo a capacidade de propor de fato quais são as ações prioritárias e dentro de que universo, né? Porque as informações que chegam também, que a gente pode acessar, é que os valores sobre os quais a população tem alguma influência são residuais dentro do conjunto de 2 bilhões do orçamento da Prefeitura de Fortaleza.
CP - Como podemos pensar estratégias de vinculação entre o OP e o Plano Diretor?
André - O primeiro aspecto é na própria normatização, né? É importante que se tenha no capítulo da gestão democrática da cidade definições sobre os instrumentos e a prática que o município vai estabelecer sobre gestão democrática do orçamento público. Isso aí é estratégico, está no campo da normatização. Além disso, o Plano Diretor deve ser um inspirador no momento da elaboração e da gestão do orçamento. Não adianta estar falando na função social da propriedade se nós não dotarmos o Estado, no caso os municípios, de condições financeiras para que instrumentos de democratização da cidade sejam implementados. Quer dizer, senão o plano vai se fadar a ser um plano “de gaveta”. Então, o link que é possível dar é esse: é, permanentemente, na elaboração dos orçamentos (que esse é um processo anual) se ter esse “input“, essa contribuição do que está previsto no plano diretor. Seja para a efetivação dos próprios instrumentos, seja para que o Estado entre como regulador da questão do uso e da ocupação da cidade. E para isso é preciso ter recursos públicos.
CP - Como você vê a contribuição do CEARAH Periferia na capacitação dos delegados do Plano Diretor?
André - Em geral, o Estado não faz isso por iniciativa própria. É preciso que haja alguma pressão... a gente costuma dizer que os governos agem por pressão, né? E não vai haver uma gestão democrática da cidade em Fortaleza se não houver pressão dos movimentos populares, dos movimentos sociais, porque pressão sobre o governo sempre há. Agora, há de que grupos, né? Vários grupos de interesses específicos, interesses econômicos, grupos de interesse político, partidário inclusive, que incidem sobre a gestão e, de alguma forma, têm feito historicamente das cidades brasileiras estas cidades desiguais, excludentes, onde não há justiça social, com muita segregação. Cabe aos movimentos justamente pressionar os governos para que essa situação se inverta. E aí é estratégico o papel de uma organização como o CEARAH Periferia como fomentador, animador, da sociedade nesse aspecto. A gente sabe que é uma temática que não tem muitas organizações ainda agregadas em torno dela e sabe que o CEARAH Periferia tem um papel estratégico dentro desse processo de fomentar e animar o controle, de criar espaços para que a sociedade possa discutir as suas estratégias, indo de encontro a esse modelo de gestão autoritário, excludente, que privilegia poucos sujeitos políticos, e possa ir para a luta.
CP - Quais as estratégias que os movimentos sociais devem utilizar para superar o desafio que se coloca diante deles de apatia política na sociedade?
André - O processo não ajuda muito, né? Quando você tem um processo como o do OP, às vezes ele é até um complicador. No primeiro momento não, mas com o passar do tempo sim. No primeiro momento há uma grande expectativa, todo mundo corre para as plenárias, mas, na medida que as coisas não vão se efetivando, essa apatia vai se reforçando. Séries históricas de participação em plenárias de orçamento participativo em municípios que tiveram experiências mais duradouras demonstram uma diminuição da participação quantitativamente, o número de pessoas participando. Foi assim em Porto Alegre, foi assim em Belém, está sendo assim em Recife... Então há uma diminuição progressiva da participação e do interesse das pessoas ano a ano. Mudança é isso: é buscar novas estratégias. Primeiro é esse trabalho que o CEARAH Periferia faz, que é de sensibilização, de empoderamento, de mostrar que o direito a participação política é um direito que deve ser assegurado para todo cidadão e toda cidadã, todas as organizações e todos os movimentos sociais. Então isso é importante: estar animando esses processos, né? Porque de fato tudo conspira contra. Seja porque o trabalhador e trabalhadora têm que estar trabalhando para sobreviver, seja porque, quando vai participar, a efetivação daquilo que é deliberado muitas vezes não acontece... Então tem muita coisa que conspira contra. O que a gente tem visto que é importante é isto: é ter criatividade, é ter integração. Ação em rede é fundamental. Não adianta uma organização, não adianta o CEARAH Periferia ou Centro Luiz Freire sozinhos estarem tentando fazer esse trabalho de pressão porque o único argumento que nós temos, o argumento mais convincente que a sociedade pode ter, é o argumento da necessidade e da obrigatoriedade do poder público em garantir direitos. E essa pressão, ela é mais forte quando é feita coletivamente. Então o trabalho em rede é uma estratégia fundamental. E além disso, instrumentos mais ágeis. Buscar parcerias com outros entes públicos, como por exemplo o Ministério Público, que recentemente, nos últimos anos, tem tido uma participação muito mais efetiva nessa temática. As promotorias de defesa do patrimônio público, elas têm se envolvido mais com a temática do orçamento, então tem sido uma estratégia muito interessante, um aliado muito importante para animar, porque os resultados aparecem.
CP - Para encerrar, por que vale a pena lutar pela gestão democrática?
André - Porque a gestão democrática possibilita que haja uma maior universalização dos direitos. Ela permite que a diversidade esteja presente nos olhares, a unidade. Então, são alguns princípios importantes que conseguem ser pautados no processo democrático de participação, que sem ele não aconteceria.
CEARAH Periferia - Por que nos últimos ganhou visibilidade a discussão sobre instrumentos de gestão democrática?
André Araripe - Eu acho que tem a ver com a falência de um modelo de gestão, a falência do próprio Estado. No caso específico do Brasil, todo o perfil do Estado brasileiro, extremamente patrimonialista, extremamente assistencialista, tem forçado cada vez mais os movimentos e a sociedade civil a verem essa perspectiva do controle como uma forma de se efetivar direitos. Fazer com que o Estado seja menos violador de direitos, como ele é hoje, e passe a ser mais promotor dos direitos. Então, através do controle social, da qualificação de políticas públicas, a gente acredita que os movimentos têm se debruçado mais sobre essa questão.
CP - Ao mesmo tempo em que aumenta a popularidade de instrumentos de participação popular, o neoliberalismo compromete o poder de intervenção do Estado. Como é que se pode relacionar os dois processos?
André - É uma luta contra essa política de diminuição do Estado, né? O Estado é falido por uma série de aspectos, mas há uma intencionalidade em reduzir o tamanho do Estado. E a nossa luta (e a participação possibilita isso) é que a gente não reduza o Estado a esse Estado mínimo que os neoliberais querem implementar, o Estado essencial, reduzido o seu papel enquanto promotor de direitos.
CP - Como podemos situar o Orçamento Participativo (OP) de Fortaleza no panorama das experiências que já temos no Brasil?
André - Olha... Primeiro, ainda é muito cedo. Eu tive oportunidade de participar do processo de implantação do OP em Recife como gestor e, sem dúvida, em dois anos não dá para fazer avaliações mais profundas. Mas, de qualquer forma, o modelo de OP em Fortaleza, de uma forma geral, mantém a mesma estrutura que foi consolidada em Porto Alegre nos anos 90: uma seqüência de plenárias partindo da estrutura mais popular, mais ampliada, mais de participação direta, com as assembléia iniciais, e isso vai se afunilando, constituindo conselhos e fóruns menores, que tem uma capacidade de filtrar e deliberar maior do que aquelas plenárias iniciais gigantescas. Nós temos muito questionamento em relação a esse modelo. Falo generalizando, por não conhecer tanto a experiência (de Fortaleza) e por ser muito cedo ainda. Mas, em geral, experiências que se desenham com esse formato, como aqui em Fortaleza, tendem a se resumir a grandes assembléias de consulta popular que não necessariamente são levadas à pratica, à realidade.
CP - Quais as sugestões que você poderia dar para um aperfeiçoamento dessas ferramentas no sentido de se tornarem realmente de gestão participativa?
André - Primeiro, considerar as estruturas que já existem. E aí os conselhos setoriais de políticas públicas são fundamentais. Os orçamentos participativos em geral os desconsideram. Mesmo em algumas iniciativas, como no caso de Recife, em que se tentou colocar os conselhos por dentro do OP não se teve o resultado esperado. Porque, em tese, são os conselhos que são os espaços de discussão do orçamento público. Eles existem constitucionalmente para isso também. Para formulação e deliberação de políticas. E aí por dentro está o orçamento público, a definição dos recursos. Mas não há investimento nesse sentido. Por que eu falo dos conselhos? Porque um dos caminhos é esse. Como os conselhos são espaços mais representativos, de um tamanho inclusive menor, é possível que se faça um processo de empoderamento desses sujeitos que estão nos conselhos para que de fato se tenha controle do orçamento. Ou seja, é preciso que conselheiros e conselheiras, se realmente for esse o espaço, tenham capacidade de questionamento, de proposição e de deliberação, coisa que não acontece nesse processo de orçamento participativo e, até onde eu sei, não acontece aqui em Fortaleza também. Então, a população que está envolvida com o OP não está tendo a capacidade de questionar politicamente a destinação de recursos, não está tendo a capacidade de propor de fato quais são as ações prioritárias e dentro de que universo, né? Porque as informações que chegam também, que a gente pode acessar, é que os valores sobre os quais a população tem alguma influência são residuais dentro do conjunto de 2 bilhões do orçamento da Prefeitura de Fortaleza.
CP - Como podemos pensar estratégias de vinculação entre o OP e o Plano Diretor?
André - O primeiro aspecto é na própria normatização, né? É importante que se tenha no capítulo da gestão democrática da cidade definições sobre os instrumentos e a prática que o município vai estabelecer sobre gestão democrática do orçamento público. Isso aí é estratégico, está no campo da normatização. Além disso, o Plano Diretor deve ser um inspirador no momento da elaboração e da gestão do orçamento. Não adianta estar falando na função social da propriedade se nós não dotarmos o Estado, no caso os municípios, de condições financeiras para que instrumentos de democratização da cidade sejam implementados. Quer dizer, senão o plano vai se fadar a ser um plano “de gaveta”. Então, o link que é possível dar é esse: é, permanentemente, na elaboração dos orçamentos (que esse é um processo anual) se ter esse “input“, essa contribuição do que está previsto no plano diretor. Seja para a efetivação dos próprios instrumentos, seja para que o Estado entre como regulador da questão do uso e da ocupação da cidade. E para isso é preciso ter recursos públicos.
CP - Como você vê a contribuição do CEARAH Periferia na capacitação dos delegados do Plano Diretor?
André - Em geral, o Estado não faz isso por iniciativa própria. É preciso que haja alguma pressão... a gente costuma dizer que os governos agem por pressão, né? E não vai haver uma gestão democrática da cidade em Fortaleza se não houver pressão dos movimentos populares, dos movimentos sociais, porque pressão sobre o governo sempre há. Agora, há de que grupos, né? Vários grupos de interesses específicos, interesses econômicos, grupos de interesse político, partidário inclusive, que incidem sobre a gestão e, de alguma forma, têm feito historicamente das cidades brasileiras estas cidades desiguais, excludentes, onde não há justiça social, com muita segregação. Cabe aos movimentos justamente pressionar os governos para que essa situação se inverta. E aí é estratégico o papel de uma organização como o CEARAH Periferia como fomentador, animador, da sociedade nesse aspecto. A gente sabe que é uma temática que não tem muitas organizações ainda agregadas em torno dela e sabe que o CEARAH Periferia tem um papel estratégico dentro desse processo de fomentar e animar o controle, de criar espaços para que a sociedade possa discutir as suas estratégias, indo de encontro a esse modelo de gestão autoritário, excludente, que privilegia poucos sujeitos políticos, e possa ir para a luta.
CP - Quais as estratégias que os movimentos sociais devem utilizar para superar o desafio que se coloca diante deles de apatia política na sociedade?
André - O processo não ajuda muito, né? Quando você tem um processo como o do OP, às vezes ele é até um complicador. No primeiro momento não, mas com o passar do tempo sim. No primeiro momento há uma grande expectativa, todo mundo corre para as plenárias, mas, na medida que as coisas não vão se efetivando, essa apatia vai se reforçando. Séries históricas de participação em plenárias de orçamento participativo em municípios que tiveram experiências mais duradouras demonstram uma diminuição da participação quantitativamente, o número de pessoas participando. Foi assim em Porto Alegre, foi assim em Belém, está sendo assim em Recife... Então há uma diminuição progressiva da participação e do interesse das pessoas ano a ano. Mudança é isso: é buscar novas estratégias. Primeiro é esse trabalho que o CEARAH Periferia faz, que é de sensibilização, de empoderamento, de mostrar que o direito a participação política é um direito que deve ser assegurado para todo cidadão e toda cidadã, todas as organizações e todos os movimentos sociais. Então isso é importante: estar animando esses processos, né? Porque de fato tudo conspira contra. Seja porque o trabalhador e trabalhadora têm que estar trabalhando para sobreviver, seja porque, quando vai participar, a efetivação daquilo que é deliberado muitas vezes não acontece... Então tem muita coisa que conspira contra. O que a gente tem visto que é importante é isto: é ter criatividade, é ter integração. Ação em rede é fundamental. Não adianta uma organização, não adianta o CEARAH Periferia ou Centro Luiz Freire sozinhos estarem tentando fazer esse trabalho de pressão porque o único argumento que nós temos, o argumento mais convincente que a sociedade pode ter, é o argumento da necessidade e da obrigatoriedade do poder público em garantir direitos. E essa pressão, ela é mais forte quando é feita coletivamente. Então o trabalho em rede é uma estratégia fundamental. E além disso, instrumentos mais ágeis. Buscar parcerias com outros entes públicos, como por exemplo o Ministério Público, que recentemente, nos últimos anos, tem tido uma participação muito mais efetiva nessa temática. As promotorias de defesa do patrimônio público, elas têm se envolvido mais com a temática do orçamento, então tem sido uma estratégia muito interessante, um aliado muito importante para animar, porque os resultados aparecem.
CP - Para encerrar, por que vale a pena lutar pela gestão democrática?
André - Porque a gestão democrática possibilita que haja uma maior universalização dos direitos. Ela permite que a diversidade esteja presente nos olhares, a unidade. Então, são alguns princípios importantes que conseguem ser pautados no processo democrático de participação, que sem ele não aconteceria.
Assessoria de Comunicação
15/12/2006
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